Los ministros europeos estudian un protocolo de emergencia para coordinar la respuesta ante sabotajes, ciberataques, incendios provocados o violaciones del espacio aéreo sin llegar al umbral de una guerra abierta.
Europa quiere evitar que los ataques que quedan en la llamada «zona gris» entre la paz y una agresión militar convencional encuentren a los Estados miembros actuando por separado.
Los ministros de Exteriores y Defensa de la Unión Europea mantuvieron el 28 de septiembre su primera discusión sobre la creación de un protocolo de seguridad de emergencia destinado a coordinar una respuesta común ante amenazas híbridas, especialmente las que los Gobiernos europeos atribuyen a Rusia.
La propuesta había sido planteada por la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, y pretende llenar un espacio que actualmente queda entre los mecanismos europeos de defensa mutua y las estructuras de la OTAN.
Pero hay un dato esencial: el protocolo todavía no está aprobado. Los Estados miembros apenas han iniciado las conversaciones y existen diferencias sobre cómo debe funcionar y hasta dónde debe llegar.
¿Qué es un ataque híbrido?
La expresión «amenaza híbrida» engloba acciones hostiles que pueden afectar gravemente a un país sin constituir necesariamente un ataque militar convencional.
Entre ellas pueden encontrarse:
- Sabotajes contra infraestructuras.
- Ataques contra cables submarinos o gasoductos.
- Ciberataques.
- Incendios provocados.
- Operaciones de desinformación e injerencia.
- Interferencias electorales.
- Presiones sobre las fronteras.
- Violaciones del espacio aéreo.
- Utilización de drones.
- Operaciones destinadas a generar daños económicos o sociales.
La dificultad está precisamente en determinar cuándo una acción aislada forma parte de una operación organizada y quién está detrás de ella.
El Consejo de la UE señala que las actividades híbridas atribuidas a Rusia incluyen sabotajes, incendios provocados y violaciones del espacio aéreo, y considera necesario reforzar la capacidad europea para responder a ellas.
La propuesta de Von der Leyen busca crear un mecanismo de emergencia
Von der Leyen planteó la creación del protocolo durante su discurso sobre el Estado de la Unión a comienzos de septiembre.
La idea se ha presentado como una especie de mecanismo europeo inspirado en el artículo 4 de la OTAN, que permite iniciar consultas cuando uno de sus miembros considera amenazadas su seguridad, independencia política o integridad territorial.
No significa, sin embargo, crear dentro de la UE una copia automática del artículo 5 de la OTAN.
La propuesta busca principalmente que los países puedan coordinarse rápidamente ante una amenaza híbrida antes de que esta alcance el nivel de una agresión armada.
Kallas advierte de una campaña rusa sostenida
La alta representante de la UE para Asuntos Exteriores, Kaja Kallas, confirmó que los ministros habían mantenido una primera discusión sobre el nuevo mecanismo.
Según Kallas, algunos Estados consideran necesario disponer de una herramienta específica para responder a amenazas situadas por debajo del umbral de una agresión armada.
La responsable europea subrayó además que el futuro mecanismo debe ser complementario a la OTAN, no convertirse en una estructura paralela que duplique sus funciones.
Esta cuestión será una de las principales durante la negociación.
La UE dispone de instrumentos propios de seguridad y defensa, mientras que la OTAN mantiene el principal marco de defensa colectiva para buena parte de los Estados miembros de la Unión.
El artículo 42.7 de la UE ya contempla la defensa mutua
La Unión Europea no parte de cero.
El artículo 42.7 del Tratado de la Unión Europea establece una cláusula de asistencia mutua para los Estados miembros que sufran una agresión armada en su territorio.
El problema que pretende abordar el nuevo protocolo es diferente.
Una parte importante de las amenazas híbridas puede producirse sin que exista una agresión armada claramente identificable. Por ejemplo, un sabotaje, un ciberataque o una operación clandestina pueden causar daños importantes sin activar necesariamente los mecanismos diseñados para una guerra convencional.
Ese espacio intermedio es el que Bruselas pretende cubrir con un procedimiento de respuesta más coordinado.
La OTAN seguiría teniendo un papel central
La propuesta europea no pretende sustituir a la Alianza Atlántica.
Kallas insistió en que cualquier nuevo instrumento debe trabajar conjuntamente con la OTAN.
La diferencia institucional es importante.
La OTAN dispone de mecanismos militares y de defensa colectiva, mientras que la Unión Europea tiene herramientas adicionales relacionadas con sanciones, protección de infraestructuras, regulación, ciberseguridad, inteligencia, cooperación policial y política exterior.
Una respuesta híbrida puede necesitar precisamente una combinación de todos esos instrumentos.
El Báltico se ha convertido en uno de los principales focos
La preocupación europea ha aumentado después de varios incidentes registrados en el entorno del mar Báltico.
RTVE señala que durante la última semana cazas de Finlandia y Suecia interceptaron aviones militares rusos sobre el golfo de Finlandia. La región también ha registrado episodios relacionados con violaciones del espacio aéreo y daños o incidentes que afectan a infraestructuras críticas.
Los países del flanco oriental de la UE consideran especialmente importante disponer de mecanismos rápidos para reaccionar ante este tipo de incidentes.
La preocupación no se limita, sin embargo, a los países bálticos.
El Consejo de la UE ha señalado que las campañas híbridas afectan a la seguridad y resiliencia de la Unión en distintos ámbitos y ha pedido aumentar la preparación frente a ellas.
Los drones añaden una nueva dimensión al problema
El uso de drones constituye uno de los elementos que más dificultades plantea a las autoridades europeas.
Un aparato no tripulado puede penetrar en un espacio aéreo, aproximarse a una instalación estratégica o ser utilizado para transportar explosivos sin que resulte inicialmente sencillo determinar quién lo opera.
RTVE informa de que durante el fin de semana la OTAN volvió a activar cazas F-18 en Rumanía tras detectar un dron ruso cerca de la frontera con Ucrania. Días antes también habían sido movilizados dos cazas españoles F-18 en un episodio similar.
Estos episodios muestran la dificultad de responder a amenazas que pueden situarse entre un incidente de seguridad y una agresión militar.
Alemania responsabilizó a Rusia de un grave incidente en Leipzig
Uno de los episodios citados por RTVE se produjo el 4 de agosto de 2026 en el aeropuerto de Leipzig/Halle, en Alemania.
Según la información publicada, un dron cargado con explosivos provocó un grave incidente y el Gobierno alemán responsabilizó formalmente a Rusia. Berlín respondió además con el cierre del último consulado general ruso que permanecía abierto en Alemania, situado en Bonn.
Kallas calificó aquel episodio como «terrorismo patrocinado por el Estado».
Esta caracterización corresponde a la responsable europea y no debe confundirse con una conclusión judicial internacional sobre la autoría del ataque.
Precisamente la atribución de responsabilidades constituye uno de los problemas centrales de las operaciones híbridas.
La atribución es una de las mayores dificultades
Una operación convencional permite identificar con relativa claridad al agresor.
En cambio, las operaciones híbridas suelen diseñarse para mantener cierto grado de ambigüedad.
Puede utilizarse una empresa aparentemente privada, intermediarios, grupos criminales, infraestructura digital situada en terceros países o individuos que actúan sin una vinculación pública con el Estado al que supuestamente benefician.
Por eso, el futuro protocolo tendrá que resolver una cuestión esencial: qué nivel de evidencia será necesario para activar una respuesta europea coordinada.
No es lo mismo detectar una amenaza que demostrar quién la ha organizado.
La UE ya está utilizando sanciones contra actividades híbridas
El nuevo protocolo no sería la primera respuesta europea frente a las amenazas híbridas.
El Consejo de la UE mantiene desde octubre de 2024 un régimen de sanciones dirigido contra personas y entidades vinculadas a actividades desestabilizadoras atribuidas a Rusia.
El 24 de septiembre de 2026, el Consejo incorporó a Xenia Fedorova a ese régimen por su papel, según la UE, en actividades de manipulación e injerencia informativa extranjera.
Con esa decisión, las medidas europeas relacionadas con las actividades desestabilizadoras rusas pasaron a afectar a 81 personas y 20 entidades.
El mecanismo de sanciones constituye así una de las herramientas que Bruselas ya utiliza contra determinadas operaciones consideradas hostiles.
Bruselas también quiere proteger las infraestructuras críticas
La preocupación europea no se limita a los ataques físicos.
Los cables submarinos, redes eléctricas, gasoductos, sistemas de telecomunicaciones, puertos y otras infraestructuras críticas son especialmente sensibles porque una interrupción puede tener consecuencias económicas y sociales importantes.
Las conclusiones del Consejo Europeo de junio de 2026 ya reclamaban aumentar la resiliencia, la preparación y la protección de infraestructuras críticas frente a las campañas híbridas.
El nuevo protocolo pretende añadir una dimensión de respuesta coordinada a esas medidas preventivas.
La UE también prepara una mayor inversión en defensa
La discusión sobre el protocolo se produce en paralelo a un debate más amplio sobre las capacidades militares europeas.
Kallas señaló que Europa necesita aumentar el ritmo y la escala de sus inversiones en defensa, así como su capacidad industrial y tecnológica, con vistas a los objetivos fijados para 2030.
Los ministros también abordaron el fortalecimiento de la Agencia Europea de Defensa, con especial atención a las compras conjuntas y a la innovación.
El planteamiento europeo combina así dos vías:
- Mejorar las capacidades militares convencionales.
- Aumentar la capacidad para responder a amenazas que no constituyen una guerra abierta.
El protocolo no equivale a una declaración de guerra
Uno de los aspectos que conviene aclarar es que la creación de este mecanismo no significaría que la UE considere automáticamente cualquier ataque híbrido como un acto de guerra.
Su objetivo sería establecer un procedimiento de consultas y coordinación entre los Estados miembros.
El propio debate desarrollado por los ministros parte de la existencia de un espacio situado por debajo del umbral de la agresión armada contemplada en los actuales mecanismos de defensa colectiva.
Por tanto, la iniciativa tiene una naturaleza fundamentalmente política, diplomática, de seguridad y de coordinación.
España también está implicada en el debate de seguridad europeo
España forma parte tanto de la Unión Europea como de la OTAN, por lo que cualquier nuevo mecanismo europeo de coordinación tendría consecuencias para su política de seguridad.
La participación reciente de cazas españoles F-18 en la vigilancia del espacio aéreo rumano constituye además un ejemplo concreto de la implicación española en las medidas de vigilancia del flanco oriental de la Alianza.
El debate europeo afecta, por tanto, a la seguridad española aunque muchos de los incidentes más graves se estén produciendo actualmente en el norte y este del continente.
La protección de infraestructuras críticas, las redes digitales y las comunicaciones también tiene una dimensión directamente nacional.
Ucrania sigue en el centro de la estrategia europea
La discusión sobre las amenazas híbridas está estrechamente vinculada a la guerra de Ucrania.
Los ministros aprobaron además la distribución de 6 600 millones de euros del Fondo Europeo de Apoyo a la Paz para asistencia relacionada con defensa y seguridad.
La UE también acordó ampliar durante dos años la misión de asistencia militar EUMAM-UA, destinada a entrenar y capacitar a las Fuerzas Armadas ucranianas.
Según Kallas, la defensa antiaérea continúa siendo una de las principales necesidades de Ucrania ante los ataques rusos.
La UE ha aprobado asimismo planes de adquisición por 28 300 millones de euros dentro de su esquema de préstamos de apoyo a Ucrania, que incluye compras futuras de misiles Patriot de fabricación estadounidense.
Nuevas sanciones por la deportación de menores ucranianos
El Consejo de la UE aprobó también sanciones contra 10 personas y 17 organizaciones rusas por su presunta participación en la deportación y transferencia forzosa de menores ucranianos hacia Rusia y territorios ocupados.
Entre las personas sancionadas figura Rustam Minnikhanov, presidente de Tartaristán, a quien la UE atribuye un papel en la transferencia de menores a campamentos situados en esa región rusa.
Las nuevas sanciones forman parte de la política europea de presión contra Rusia y se suman al régimen existente contra actividades desestabilizadoras.
La flota clandestina rusa también preocupa a Bruselas
Otro de los asuntos abordados por los ministros fue la denominada «flota fantasma» rusa, una red de buques utilizada para sortear las restricciones occidentales sobre las exportaciones energéticas rusas.
Kallas considera que limitar la capacidad de Moscú para financiar la guerra constituye uno de los elementos necesarios para presionar a Rusia.
La cuestión energética sigue siendo, por tanto, un componente relevante de la estrategia europea frente a Moscú.
El protocolo todavía tiene que superar una negociación compleja
La reunión del 28 de septiembre no produjo todavía un acuerdo definitivo.
Kallas explicó que había sido una primera discusión y que los Estados miembros continuarían trabajando sobre la propuesta a distintos niveles.
Todavía deberán definirse cuestiones fundamentales:
- Cuándo se activaría el protocolo.
- Quién podría solicitar su activación.
- Qué nivel de evidencia sería necesario.
- Qué instituciones europeas coordinarían la respuesta.
- Qué medidas podrían adoptar los Estados miembros.
- Cómo se coordinaría el mecanismo con la OTAN.
- Cómo evitar duplicidades con los instrumentos existentes.
- Qué papel tendrían las sanciones y otras herramientas de la UE.
Estas cuestiones determinarán si el futuro mecanismo se convierte en una herramienta operativa o permanece principalmente como un marco político de consultas.
Europa intenta cerrar el vacío entre la paz y la guerra
La iniciativa refleja un problema que ha ganado peso en la seguridad europea: las amenazas contemporáneas no siempre encajan en la distinción clásica entre paz y guerra.
Un ciberataque puede paralizar servicios esenciales sin disparar un solo tiro. Un sabotaje puede afectar a una infraestructura estratégica. Una operación de desinformación puede intentar alterar un proceso democrático. Un dron puede penetrar en un espacio aéreo sin que exista inicialmente una declaración formal de hostilidades.
La respuesta europea busca precisamente actuar en ese espacio.
Por ahora, sin embargo, el proyecto se encuentra en una fase inicial. Los países de la UE han empezado a negociar el protocolo, pero todavía no han acordado su diseño definitivo ni han activado un nuevo mecanismo de defensa colectiva.
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