La Mesa de la Comisión de Educación admite la iniciativa de Sumar para modificar la Ley de Memoria Democrática pese a que los servicios jurídicos advierten de su falta de conexión con la reforma educativa y de un posible conflicto con el artículo 23 de la Constitución.
La polémica en torno a la Ley de Nietos ha dado un nuevo paso en el Congreso. La Mesa de la Comisión de Educación, donde PSOE y Sumar cuentan con mayoría, acordó el 30 de septiembre admitir a trámite una enmienda de Sumar que modifica la regulación sobre la adquisición de la nacionalidad española por descendientes de españoles.
La decisión llega después de que los letrados del Congreso cuestionaran la conexión de la enmienda con el proyecto legislativo al que se ha incorporado. Según el informe jurídico conocido estos días, la propuesta resulta «incongruente con el objeto y la finalidad» de la iniciativa educativa y carece del «mínimo punto de conexión material» con ella.
El PP ha anunciado un recurso contra la decisión y Vox también ha cuestionado la tramitación. El siguiente recorrido de la iniciativa será parlamentario y, si finalmente supera todos los trámites, podría abrirse además un nuevo frente ante el Tribunal Constitucional.
¿Qué pretende cambiar la enmienda de Sumar?
La propuesta afecta a la disposición adicional octava de la Ley 20/2022, de Memoria Democrática, conocida popularmente como Ley de Nietos.
El texto pretende introducir una presunción de la condición de exiliado para los españoles que salieron de España entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.
La modificación también afecta a los supuestos de adquisición de la nacionalidad por descendientes de españoles en el extranjero.
La iniciativa fue registrada por Sumar dentro de la tramitación de una reforma legislativa relacionada con la educación y las condiciones laborales de los docentes no universitarios.
Ese es precisamente uno de los elementos que ha generado la controversia.
El problema señalado por los letrados: qué tiene que ver con una ley educativa
El proyecto al que se ha incorporado la enmienda se refiere a cuestiones como las ratios de alumnos, la jornada lectiva y las condiciones de los profesores.
La modificación propuesta por Sumar, en cambio, afecta a la nacionalidad española y a la Ley de Memoria Democrática.
Los servicios jurídicos de la Cámara consideran que ambas materias no presentan una conexión material suficiente.
El informe señala que la enmienda fue presentada «sin justificación alguna» y que su contenido resulta incongruente con el objeto y la finalidad del proyecto legislativo. Los letrados añaden que no existe «el mínimo punto de conexión material» que permita considerar homogéneas ambas materias.
La advertencia no es menor porque el Tribunal Constitucional ha desarrollado doctrina sobre la necesidad de que las enmiendas mantengan una conexión material con las iniciativas legislativas en las que se introducen.
Los letrados advierten sobre el artículo 23 de la Constitución
El informe jurídico va un paso más allá de la mera falta de coherencia temática.
Los letrados recuerdan que la ausencia de conexión entre una enmienda y el proyecto al que se incorpora puede afectar al derecho de participación de los parlamentarios en el procedimiento legislativo, protegido por el artículo 23 de la Constitución.
La cuestión es que los diputados tienen derecho a conocer y debatir adecuadamente el contenido de las iniciativas legislativas.
Una modificación completamente ajena al objeto inicial de una ley puede alterar las condiciones en las que los parlamentarios ejercen ese derecho.
El informe, por tanto, advierte de una posible vulneración constitucional, pero no constituye una sentencia ni declara por sí mismo que la enmienda sea inconstitucional.
PSOE y Sumar deciden continuar con la tramitación
Pese al criterio expresado por los servicios jurídicos, la Mesa de la Comisión de Educación decidió admitir la enmienda.
La decisión contó con el respaldo de PSOE y Sumar y con el rechazo del PP, según fuentes parlamentarias citadas por Europa Press.
La circunstancia adquiere relevancia porque el informe de los letrados no es vinculante. La Mesa tenía que valorar sus argumentos y decidir si la iniciativa podía continuar su recorrido parlamentario.
La decisión adoptada permite que la enmienda pase a la siguiente fase de tramitación.
El PP prepara un recurso
El Partido Popular ha anunciado que recurrirá la decisión ante la Mesa del Congreso.
Los populares consideran que la modificación no guarda relación con la norma educativa y cuestionan que se utilice esa iniciativa legislativa para modificar una cuestión relacionada con la nacionalidad.
El recurso constituye el siguiente episodio de una disputa que podría terminar llegando al Tribunal Constitucional, aunque cualquier eventual recurso dependerá de las decisiones que se adopten durante la tramitación parlamentaria.
La controversia jurídica, por tanto, todavía no está resuelta.
El origen del conflicto está en una instrucción administrativa
Para comprender la batalla parlamentaria hay que retroceder hasta la aplicación de la Ley de Memoria Democrática.
El conflicto gira alrededor de una instrucción de la Dirección General de Seguridad Jurídica y Fe Pública relacionada con la interpretación de la disposición adicional octava de la Ley de Memoria Democrática.
La instrucción fue firmada por Sofía Puente, entonces responsable del área de nacionalidad y estado civil del Ministerio de Justicia.
Su interpretación permitió considerar determinados supuestos como incluidos dentro del concepto de exilio a efectos de la adquisición de la nacionalidad.
El Tribunal Supremo suspendió cautelarmente determinados efectos de esa interpretación mientras resuelve el fondo del asunto. Según la información publicada sobre el procedimiento, la medida afecta especialmente a la inscripción electoral de personas nacionalizadas mediante la Ley de Memoria Democrática que no puedan acreditar las circunstancias de exilio exigidas por la interpretación judicial provisional.
La propuesta pretende llevar a la ley el criterio cuestionado
Ese antecedente explica el contenido de la iniciativa presentada por Sumar.
La propuesta pretende introducir directamente en la legislación la presunción de exilio para quienes abandonaron España dentro del periodo comprendido entre el 18 de julio de 1936 y el 31 de diciembre de 1955.
De aprobarse definitivamente, el cambio tendría rango legal.
Ese es precisamente uno de los motivos por los que la iniciativa ha adquirido relevancia política y jurídica: no se trataría simplemente de mantener una determinada interpretación administrativa, sino de modificar expresamente la legislación.
El Tribunal Supremo ya intervino en el conflicto
El asunto tiene además una dimensión judicial.
El Supremo adoptó medidas cautelares respecto a la aplicación de la interpretación administrativa que había ampliado los supuestos de acceso a la nacionalidad.
La decisión judicial es provisional y no equivale a una sentencia definitiva sobre el fondo del asunto.
Esta distinción resulta esencial: la iniciativa parlamentaria pretende modificar la legislación mientras continúa abierta la controversia judicial sobre la interpretación y aplicación de la regulación vigente.
La cuestión del voto añade otra dimensión al debate
La nacionalidad no es la única consecuencia relevante.
Las personas que adquieren la nacionalidad española pueden adquirir también derechos políticos, incluido el derecho de sufragio cuando cumplen las condiciones previstas en la legislación electoral.
Por ello, la controversia ha adquirido una dimensión adicional relacionada con el censo electoral exterior.
Distintos partidos han discutido públicamente las consecuencias electorales de la ampliación de los supuestos de nacionalidad.
No obstante, atribuir una finalidad electoral concreta a la reforma requiere distinguir entre los efectos objetivos de la adquisición de nacionalidad y las interpretaciones políticas sobre las intenciones de quienes impulsan la modificación.
¿Por qué se habla de una «enmienda intrusa»?
La expresión «enmienda intrusa» no es una categoría jurídica formal equivalente a un delito o a una declaración de inconstitucionalidad.
Se utiliza en el debate parlamentario para describir una enmienda que, según sus críticos, carece de conexión suficiente con el texto legislativo que pretende modificar.
En este caso, el argumento se basa en una diferencia evidente entre las materias:
Proyecto legislativo: educación, condiciones docentes y organización del sistema educativo.
Enmienda: nacionalidad española, exilio y Ley de Memoria Democrática.
Los letrados han considerado que esa diferencia carece del necesario vínculo material.
El informe de los letrados no es una prohibición
Hay un matiz jurídico fundamental que debe evitarse perder de vista.
Los servicios jurídicos del Congreso asesoran a los órganos parlamentarios, pero sus informes no sustituyen a las decisiones de la Mesa ni a los pronunciamientos de los tribunales.
En este caso, los letrados expresaron objeciones relevantes y señalaron una posible afección del artículo 23 de la Constitución.
La Mesa, sin embargo, decidió continuar con la tramitación.
Por tanto, decir que los letrados «prohibieron» la enmienda sería incorrecto. Lo que hicieron fue emitir un informe contrario a su admisión por falta de conexión material y advertir de sus posibles implicaciones constitucionales.
El recorrido parlamentario todavía no ha terminado
La admisión a trámite no significa que la reforma ya sea ley.
La enmienda debe seguir el procedimiento legislativo correspondiente.
Entre los siguientes pasos se encuentran su debate y estudio en ponencia y, posteriormente, su eventual aprobación en comisión y en el Pleno, dependiendo de la evolución de la tramitación.
También puede ser objeto de modificaciones durante ese proceso.
Por ello, el texto actualmente admitido no equivale todavía a la regulación definitiva.
Una disputa que enfrenta Parlamento y tribunales
El caso concentra tres debates diferentes.
El primero es jurídico: hasta dónde puede llegar una enmienda y qué grado de conexión debe mantener con el proyecto legislativo.
El segundo es político: qué alcance debe tener la regulación sobre la nacionalidad de los descendientes de españoles.
Y el tercero es institucional: cómo debe reaccionar el legislador ante una decisión cautelar del Tribunal Supremo mientras el procedimiento judicial continúa abierto.
Separar estas tres cuestiones permite entender mejor la controversia.
Las claves de la polémica
- Sumar ha presentado una enmienda para modificar la regulación de la nacionalidad vinculada a la Ley de Memoria Democrática.
- La propuesta se ha introducido en una reforma de legislación educativa.
- Los letrados del Congreso consideran que no existe una conexión material suficiente entre ambas materias.
- El informe advierte de una posible afectación del artículo 23 de la Constitución.
- La Mesa de la Comisión de Educación, con mayoría de PSOE y Sumar, ha decidido admitir la enmienda.
- El PP ha anunciado un recurso contra esa decisión.
- La iniciativa está relacionada con la controversia sobre una instrucción administrativa de nacionalidad que fue suspendida cautelarmente por el Tribunal Supremo.
- La modificación todavía no es ley y debe completar su tramitación parlamentaria.
Conclusión
La disputa sobre la Ley de Nietos ha entrado en una nueva fase. La decisión de la Mesa permite continuar la tramitación de una enmienda que los servicios jurídicos del Congreso consideran ajena al objeto de la reforma educativa en la que se ha introducido.
El informe de los letrados plantea una cuestión constitucional concreta: la falta de conexión material de una enmienda puede afectar al derecho de participación de los parlamentarios reconocido en el artículo 23.
PSOE y Sumar han optado por mantener la iniciativa en el procedimiento legislativo, mientras el PP prepara un recurso y la controversia sigue vinculada a la decisión cautelar adoptada por el Tribunal Supremo sobre la aplicación de la normativa de nacionalidad.
El siguiente capítulo dependerá de la tramitación parlamentaria y, eventualmente, de los recursos que puedan plantearse ante los órganos constitucionales.
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